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El proyecto Ley de Acción Climática, presentado por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, e identificado bajo el número 336 de 2021, “Por medio de la cual se impulsa el desarrollo en carbón bajo en carbono del país mediante el establecimiento de metas y medidas mínimas en materias de carbono neutralidad y resiliencia climática y se dictan otras disposiciones”,  se caracterizada por establecer metas de mitigación del impacto ambiental (En adelante “metas macro”) bastante ambiciosas y seguidoras de objetivos internacionalmente reconocidos. Es decir, se planea la consecución de metas consistentes, realizables, objetivas y medibles que se adecuan a las posibilidades del país, pero, que, a su vez, van a la par con los planes medioambientales trazados a nivel internacional.

Destacando dentro de estos propósitos, que se pretenden adoptar, la disminución de un 51% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para 2030 y la carbono-neutralidad en 2050. De igual forma, los pilares que fundamentan las disposiciones normativas presentas, por reflejar las necesidades del país, también merecen ser resaltados, esos son: el enfoque territorial; la articulación de autoridades locales con autoridades técnicas del nivel central; la alineación de acciones en favor del cambio climático con objetivos como la seguridad alimentaria, la salud y la erradicación de la pobreza; la articulación de agentes políticos y económicos en la consecución de las metas; la diferenciación de sectores económicos y territorios; la transformación económica hacia producción sostenible y la transición justa de la fuerza laboral; pero, sobre todo, por proponer no solo detener la perdida de biodiversidad y el deterioro ambiental sino también la recuperación de los ecosistemas.

Sin embargo, a pesar de lo pertinente e idóneo que resulte el proyecto de ley. A decir verdad, este no termina de clarificar el panorama, lo cual obedece a diversas razones, entre las que se destaca; en primer lugar, el hecho de que se escoja una ley como instrumentos para consagrar objetivos, surgiendo la pregunta de si no resulta más adecuado un plan o una política pública, a razón de que nuestro ordenamiento jurídico ya presenta metas en esta materia.

De igual forma, si la idea era establecer estos fines dándoles un mayor enfoque de obligatoriedad, determinación y certeza, debe señalarse que esto tampoco se logró. Pues, la mayoría de metas no tienen un contenido programático determinado sino que únicamente se presentan a modo de mandatos de adecuación de actuaciones o como funciones a órganos estatales, lo cual, en nada complementa los instrumentos jurídicos ya existente, ni en nada logra el objetivo por el cual se explica la existencia de la ley –determinar metas y medidas mínimas– Así, por ejemplo, si un sector económico decidiese revisar como adecuar sus planes, programas y políticas empresariales para cumplir con los objetivos de carbono neutralidad y resiliencia sobre cambio climático del país, lo cierto, es que no encontraría mayor información en la ley. De modo que, tendrá, obligatoriamente, que esperarse a que estos fines sean desarrollados por medio de decretos o resoluciones sectoriales que amplíen el tema.

Una segunda dificultad se da, por cuanto, si bien las metas macro están determinadas cuantitativamente, lo mismo no ocurre con las metas sectoriales o focalizadas para la mitigación, implementación y/o adopción de medidas para el cumplimiento de metas. Puesto que, la mayoría de ellas son de orden cualitativo y se caracterizan por estar propuestas en términos de:  implementar, establecer, formular, diseñar y aplicar o incorporar, etc. Pero, sin que, en ningún momento, se establezcan porcentajes, índices o cuotas mínimas de cumplimiento. Tal es el caso del sector de energía e hidrocarburos sobre el cual hay propósitos genéricos, de disminución de emisiones y de obtención de información que permita adoptar soluciones, sin que ello signifique la toma de ninguna decisión en concreto, como la disminución de tanto porcentaje en cierto contaminante o en la transformación de la información en acciones.  Lo cual, dificulta saber, con exactitud, que tan exitosas están siendo las medidas y que sectores priorizar, o que nuevas disposiciones, estándares y metodologías adoptar (Vgr. La reforestación vista como siembra de árboles puede resultar poco efectiva, presumiendo mejor, la siembra y monitoreo de sobrevivencia y crecimiento de estos, aunque numéricamente la apuesta sea menor). En el mismo sentido, resulta problemático que gran parte de las metas se establecieron en planos abstractos y no prácticos, como ocurre en el caso de los propósitos de desarrollar, formular, elaborar lineamientos, planes, políticas, etc. que no determinar los mínimos de su contenido. Igualmente, requiere particular atención, el hecho de que varias medidas estén encaminadas al manejo y gestión del riesgo, de cuya utilidad solo sabremos ante la existencia de eventos catastróficos, es decir cuando fallen las demás medidas y se materialice el escenario que se quiere evitar. Lo cual, demuestra la inexistencia de medidas a ejecutar al momento de -eventualmente- ser promulgada la ley De igual forma, llama la atención que, las pocas medias presentadas bajo mínimos sean en su mayoría apuesta por planes pilotos, surgiendo la duda de si esos objetivos ambiciosos se pueden conseguir a punta de planes pilotos y de compilación de información -por valiosa que sea-. Es decir, del proyecto de ley se entiende lo que se quiere, pero no con qué medidas lograrlo.

Otro error que se presenta, y que se encuentra ligado a lo antes mencionado, es la falta de planificación de escenarios de revisión y/o evaluación que permitan identificar la eficacia, eficiencia y efectividad de las medidas. Así como la ausencia de espacios de comunicación intersectorial para una mayor planificación en la adopción de medidas o en la focalización de esfuerzos. Aunado a ello, por ningún lado, se vislumbre una conexión entre medidas o que, estas en su conjunto y de forma articulada, logren las metas y medidas mínimas propuestas. Muy por el contrario, se ven a cada una de ellas de forma individual y aislada, negando con ella la posibilidad de cumplir los propósitos macro y de cada sector y/o territorio, en gran medida, a causa de que el cumplimiento de un propósito deviene de la existencia de condiciones y/o factores que no le son disponibles. Así, por ejemplo, la ampliación del parque motor electico requiere de planeación de la oferta de energía eléctrica que garantice el suministro sin generar desabastecimientos o sobreoferta de la misma.

Tampoco resulta acertado proponer al Estado como único gran actor, en especial, por la limitación técnica, económica y financiera que lo caracteriza, especialmente en un país como Colombia. A lo que debe sumársele las deficiencias en las pautas sectoriales y el no desarrollo de mecanismo privados de financiación. Ideas que se complementan como deficiencias de cara a proponer la participación del sector empresarial, máxime si se desea acrecentar niveles de crecimiento económico, inversión y recuperación económica en los diversos sectores económicos del país. Puesto que la participación de los agentes económicos es necesaria e indispensable para cumplir los objetivos. No debería caerse en la ingenuidad de suponer que una regulación como la pretendida no derive en descontentos y disconformidades por parte de gremios económicos.

No obstante, si uno de los principales objetivos es, el plan Estatal debe, si o si, considerarlos para acordar el plan de tareas a desarrollar. Pues, de otro modo, poco o nada conseguirán planes, como el presentado, donde prime elaborar planes, metodologías y sistemas de información –por útiles que resulten– si los mismos no son ejecutados e implementados.

En conclusión, a pesar de considerar que la voluntad del proyecto de ley es genuina y de establecer metas bastante ambiciosas. Se encuentra que, el mismo tiene dos grandes problemas.

El primero, relacionado con el desarrollo de la hoja de ruta para el cumplimiento de estos objetivos, es decir, el desarrollo de la ley es lo que está mal, su falta de concreción, a lo que se le suma, en segundo lugar, el hecho de proponer acciones, de mitigación del cambio climático y sus consecuencias, que no incluyen al sector económico y productivo como uno de sus grandes actores, así como a otros agentes de la sociedad civil, que al menos en apariencia, parecen estar interesada por estos temas. Así entonces, la ley se erige como promesa incumplida al pretender establecer mínimos, pero excluir agentes medioambientales relevantes y metas y medidas focalizadas determinadas o determinables, que evidencien el progreso o fracaso, de las decisiones adoptadas o, sobre el cumplimiento de los objetivos macro. No obstante, no debería perderse la oportunidad, por medio de esta ley, de establecerse un plan de acción acorde a las necesidades y realidades del país.

Jesús Orduz Cruz

Asociado de OGE Legal Services

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